[导读]编者按:“十二五”时期，是我国实现全面建设小康社会的关键时期，是加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的攻坚时期，也是社会保障领域深化改革和在关键环节上实现突破的重要时期。那么，在这一时期，我国社会保障建设的指导思想、主要目标是什么？在解决社会保障制度缺失、加快城乡社会保障统筹、提高保障标准等方面的具体任务有哪些？近日，和公众见面的社会保障“十二五”规划纲要就以上问题一一作答。为使全国人社系统读者对我国未来几年社会保障发展有更深入的了解，明确努力方向，抓住工作重点，本版邀请社会保障领域的专家深入解读纲要。

对话人：

　　中央财经大学社会保障系 褚福灵武汉大学政治与公共管理学院 王保真清华大学公共管理学院 杨燕绥中国人民大学公共管理学院社会保障研究所 李 珍浙江大学社会保障与风险管理系 何文炯人力资源社会保障部社会保障研究所 华迎放

　　统筹城乡是时间表上的重要任务

　　记者：您认为社会保障 “十二五”规划纲要全文突出的亮点有哪些？

　　褚福灵：规划纲要立意高远，提出了量化的发展目标和全面系统的应对措施，具有很强的指导性和可操作性。围绕扩大社会保障覆盖面、提高社会保障水平、完善社会保障制度、改进社会保障管理服务等方面展开，纲要提出了一些有价值的改革思路与政策措施。我认为纲要在以下方面有比较突出的提法：一是提出了建立公民社会保险登记制度，实现登记管理模式从以单位为依托，向以社区为依托、以个人为对象的转变，实现网上申报、缴费与结算；二是提出了以实现社会保障一卡通为目标，完善协调机制，建立统一标准，全面发行社会保障卡，实现社会保障卡跨险种、跨地区广泛应用；三是提出了加强社会保障科学研究和宣传，开展资金中长期平衡等涉及全局和长远的发展战略、基础理论和重大政策研究，加强政策评估、技术标准、量化分析、预警预测与社会保险精算等专题研究，为社会保障事业长期健康发展提供理论支撑。

　　王保真：注重统筹城乡发展是规划确立的指导思想之一。我国处于城镇化建设的关键时期，妥善协调、正确处理城乡医疗保障统筹，是促进和反哺农村社会发展的具体体现。统筹城乡医疗保障制度、城乡医保制度的衔接，与城乡医保管理体制的一体化，以及城乡医保制度体系的融合，有密切联系，但又有明显区别，不能完全混同。

　　构建城乡统一的医保体系，是统筹城乡医保制度建设的最终目标，城乡统一的关键在于制度框架统一，逐步缩小制度之间的差别。缩小差别是一个动态过程，在短期内不可能立即建立筹资缴费与待遇享受完全一致的城乡医疗保障制度。这里涉及制度框架与制度形式的关系。笔者认为，制度框架必须统一，而制度形式则可以多样化。在城乡统一的基本医保体系内，城乡居民都被纳入，这里打破的是城乡二元结构的户籍限制，是身份地位等人为因素造成的种种待遇差别，体现了制度的横向公平性。

　　记者：您认为 “十二五”时期社会保障应该在哪些关键环节上有所突破？

　　杨燕绥： “十二五”规划将我国社会保障体系建设纳入了一个可见的时间表。 “十二五”时期，应坚持 “公平、统筹、服务、持续”原则，重点解决：覆盖漏洞——将公民分为职工、居民、自雇人和特殊群体，取消政治和职业身份痕迹；非公平的待遇差距——因身份而形成的差距，取消社会保障领域的 “富人俱乐部”；转移携带难——完善社会保障卡和一站式服务；基金可持续性差——区分老人、中人和新人债务，避免政府的出纳行为，因盲目承诺形成过度的政府负债。

　　制度可持续发展另有深意

　　记者：您对社会保障 “十二五”规划指导思想中的 “可持续发展”如何理解？

　　李珍：重要的是正确理解和细化可持续发展，不然可持续发展只是一句口号。

　　中国的社会保障制度以社会保险为主、社会救助为辅，社会救助的资金来自于一般预算，且保障的对象和水平有限，当下还无不可持续之虞。社会保险五险中，眼下及可以预见的中期，应该收支平衡问题不大，但养老保险是个例外。

　　很多人认为可持续发展指制度在财务上是否长期平衡，我以为这样理解不全面。可持续应该从3个维度来理解，即在人口结构没有明显变化，费率没有明显提高，且退休水平没有明显下降的情况下，制度在较长期内 （比如10-20年）的财务平衡。依照这样的可持续概念，养老保险可持续的问题应引起我们的重视。1997年制度开始建立时，费率为20%，几年后上升为28%，当时的养老金水平为社平工资的78%，十几年过去，2011年这一指标下降为不到50%，虽然制度的即期收支是平衡的，但这是以在职人口负担加重、退休人口收入减少为代价的，算不得是可持续。

　　养老保险不可持续的潜在危险，主要在于制度想要兼顾广覆盖、保基本和可持续，甚至还要兼顾其他的社会责任，比如就业 （与退休年龄有关）。为了广覆盖，制度设置的缴费基数下限、领取养老金资格的缴费年限等门槛非常低，退休年龄也低，按照这样的设计，就会有相当多的人因种种原因选择最低标准、最短的缴费年限和最低的退休年龄。我们可以观察到，养老保险制度的老化程度远远高于全体人口的老化程度，我们还可以观察到大量的参保人中断缴费。这样，制度的实际赡养比会进一步恶化，这就是为什么制度名义赡养比为3∶1，费率达到28%，而养老金替代率只有44%，收入平衡脆弱的原因。

　　保险制度与救助制度不同，它强调权利与义务的对等，况且养老保险参保人有数亿之巨，我们可以呼吁政府对养老保险的投入，但不能过于奢望，即使政府投入，那也是来源于我们的税负。必须记住一条：天上不掉馅饼，政府不能印钞票。如果不想多缴税费，还不想少拿养老金，还想养老保险制度万古长青，唯一能做的是在广覆盖和可持续之间做选择。我更愿意选择可持续发展，它的政策含意是必须改革养老保险的参量，提高领取养老金的门槛。

　　褚福灵：我认为可持续发展可以从多个角度理解，主要包括制度可持续、基金可持续和保障可持续等层面。所谓制度可持续，是指各项社会保障制度应保持历史衔接性，新老制度具有必要的衔接性。所谓基金持续性，是指各项社会保障基金能够持续确保各项待遇按时足额发放，建立起社会保障基金的可持续的来源渠道。所谓保障可持续，是指各项社会保障待遇标准能持续保障参保人的基本生活。

　　公平保障扫除身份痕迹

　　记者：规划提出，社会保障要更加注重公平性，您对此作何理解？

　　何文炯：在看到社会保险事业取得重大进展的同时，应该看到，社会保险领域的矛盾，这种 “成长的烦恼”值得我们深思。我认为，最核心的一条，是最近几年在社会保险制度和政策设计方面公平性不够。

　　社会保险制度部分项目与职业相关，部分项目与户籍相关，身份不同，制度不同，保障待遇不同，实际上是把国民分成若干等级。这样的制度安排，在再分配领域必然产生逆效应：地位越高，收入越高，保障待遇越好；地位越低，收入越低，保障待遇越差，这里我就不一一展开了。这种局面有历史的原因，我们给予理解。但是，这种状况必须尽早结束。否则，以社会稳定为目标之一的社会保险制度可能成为社会不稳定的因素之一，甚至是社会危机的根源之一。因此， “十二五”及今后一个时期社会保险制度改革建设，应当以控制和缩小群体间待遇差距为目标，降低社会保障职业关联度和户籍关联度，从职业保险走向国民保险，从城市保险走向城乡保险，从人人享有走向人人公平地享有。据此，我建议，一要加快国家机关事业单位退休保障制度改革；二要加快中央国家机关和部分省市公费医疗制度改革；三要稳定职工养老和职工医保的保障待遇，稳步提高农村社会养老保险、新农合、居民养老和居民医保的保障待遇水平；四要积极探索农民意外伤害保障机制；五要积极探索农民、非正规就业者和城镇居民生育保障机制。

　　褚福灵：社会保障的宗旨是 “公平优先，扶贫济困”，注重保障公平是社会保障区别于商业保险的基本特征。市场经济与社会保障相伴而生，市场经济崇尚效率，为社会发展提供动力机制；社会保障青睐公平，为社会发展提供稳定机制。在社会保障体系建设进程中，如何正确处理效率与公平的关系，是要研究解决的基本理论问题。对公平有多种理解，包括标准公平、过程公平和结果公平等，社会保障公平主要是指标准公平。社会保险应当以“劳动”为标准，社会救助应当以“需要”为标准，社会福利应当以“适度普惠”为标准，缴费标准之间、待遇标准之间的差距均应当控制在合理的区间。所谓更加注重保障公平，就是要更加体现社会保障的标准公平，防止随意降低缴费标准或者提高待遇标准。

　　激励机制消灭扩面 “瑕疵”

　　记者：近年来，我国养老保险覆盖面逐年扩大，参保人数增长。但是，受企业改制、生产经营和职工经济状况等多种因素的影响，已参保职工因无力、不愿或不知道续保而中断缴费,致使养老保险关系中断的断保人员日益增多。新农保同样存在这样的现象。这一问题已影响到了社会保险扩面征缴的质量。此次出台的规划特别提到，强化新农保、新农合以及城镇居民基本医疗保险制度的政策激励机制，引导符合条件的人员积极参保、长期参保。您对这一问题怎么看？

　　褚福灵：职工基本养老保险嵌入了缴费期限越长，领取待遇越多的机制。对此，社保部门包括专业媒体应当加强宣传，确保职工及用人单位知道，待遇的高低同缴费期限长短和缴费标准高低是紧密联系的，增强他们的长期缴费意识。我建议出台规范职工养老保险缴费办法，防范恶意中断缴费、故意晚缴费、随意补缴等现象的发生。同时建议，参照国际惯例，引入全额养老金、减额养老金和超额养老金概念，以15年为最低缴费年限，30年为标准缴费年限，实现缴费与待遇发放标准紧密联系。居民社会养老保险中缺少必要的缴费激励机制，应当进一步完善。建议将缴费年限同地方补贴标准相联系，缴费时间长，补贴标准则略高。

　　华迎放：我认为目的主要是为了引导和鼓励符合条件的城乡居民积极参保、长期参保。以新农保为例。按照国家部署，今年就要实现全覆盖。但一些地区存在劳动年龄内人员总体参保率不高的问题，其中年轻人普遍缺乏参保积极性，也有的农村居民还在等待观望，他们认为，现在不参保，以后政策会更优惠，届时再参保也不迟。

　　此前的新农保政策提倡实行家庭捆绑参保，但其中的问题需深入研究：如有的子女不愿参保，影响老人领取养老金；有的老人几个子女都已成家，人口众多，是否其符合条件的十几个子女都要缴费，老人才能享受？捆绑参保还会带来这样一个有失公平的问题：即有些条件好的家庭，家里只剩下两个老人，子女全部农转非出去了，能领取基础性养老金；而条件不好的家庭，子女往往都在身边，却不能直接领取。

　　为鼓励农民连续参保，防止中断参保，应建立激励约束机制，而不是简单地采取捆绑参保，即通过将享受养老金与本人缴费义务捆绑，而不是与老人捆绑来解决这一问题。

　　转移接续还需再接再厉

　　记者：《社会保险法》明确提出“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算”。关于职工养老保险关系的转移接续办法，也早在2010年1月开始施行。而规划专门辟出一节，重申切实做好社会保险关系转移接续工作。对此您怎么看？

　　华迎放：虽然国家陆续出台了相关法规，但它们在实际执行中还有诸多问题有待解决，特别是城乡养老保险、医疗保险关系转移接续政策缺失，跨城乡转移难的问题更为突出。比如，流动就业人员在跨地区转移基本养老保险关系时，转出地一般乐见劳动者转出，但转入地却不愿接受，以致有的劳动者关系转移材料长期积压在自己手中；由于全国缺乏统一的转移接续平台，转移接续手续非常繁杂，劳动者办理转移时十分不便，客观上也影响了转移接续的顺利开展。基本医疗保险关系也存在转入地不愿接受的情况，主要是转入地不愿承认以前的缴费年限，担心参保者退休后带给本地繁重的医疗支付负担。此外，城乡养老保险由于制度上的差异，转移接续的难度更大。

　　从近期看，可由相关部门联合下发文件，允许参合的农民工在务工地职工医保定点医院就医，允许参加城镇医疗保险的农民工在原籍新农合或城镇医疗保险定点医疗机构就医。农民工就医后由个人先行支付，然后凭病历、费用发票回参保地报销。或参照河南、北京的有关经验，由主要的农民工输出省在农民工集中的输入地设立定点医院，农民工在定点医院就医时只支付个人支付的费用，按输出地规定应由新农合支付的费用由定点医院向输出地新农合管理机构追偿。

　　从长期看，一是应尽快实现各地医疗保险信息系统的互联互通，统一基本医疗保障信息标准，在全国统一建立覆盖城乡居民的基础数据库，在国家和各省建立跨地区的异地结算中心。二是要提高医疗保险统筹层次。3年内提高到地市级统筹，将统筹地区减少到330多个，争取5年内将统筹层次提高到省一级，使统筹层次进一步减少到31个，使劳动者在省内就医畅通无阻，同时，减少异地就医的协调难度。三要统筹城乡居民医疗保障，尽快在有条件的发达地区推进居民医保和新农合的制度与管理整合，以减少或消除不必要的制度障碍。

　　延退应遵循制度的内在逻辑要求

　　记者：规划提出，要研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。对调整退休年龄这一波及全社会的敏感问题，您认为 “十二五”期间是否会有实质调整？

　　褚福灵：逐步延长退休年龄是养老保险制度发展的内在要求，具有必然性。我国现行的退休年龄是上世纪70年代制定的，当时的人均预期寿命为66.3岁。30多年过去了，我国目前的人均预期寿命达到了73.5岁，比那时提高了7岁多。我国实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，在职缴费年限与退休后领取养老金年限应当有一个合理的比例关系。如果随着预期寿命延长，不及时提高退休年龄，制度内在的逻辑性就被打破，甚至导致制度难以持续。因此，应遵循制度的内在逻辑要求，将延长退休年龄尽快提到议事日程，并加以落实。

　　延长退休年龄应当在一个相当长的时期内完成，通过时间化解矛盾。美国计划从2002年到2017年，将退休年龄由65岁提高到67岁。德国从2012年到2029年，计划将退休年龄由65岁提高到67岁。我国应当在未来50年内将退休年龄调整到一个比较合理的年龄区间，比如逐步将男退休年龄提高到65岁，女退休年龄提高到60岁，并自此建立起退休年龄科学化、常态化、自动化的调整机制。